市場(chǎng)準入是市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的起點(diǎn)，明確了國家對經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入不同行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的管理模式，是推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合的關(guān)鍵?！霸趺催M(jìn)”與“怎么管”是市場(chǎng)準入制度中辯證統一的兩個(gè)方面，“進(jìn)”為“管”設定框架、明確目標，“管”是“進(jìn)”的重要補充、有力保障，二者形成一個(gè)有機聯(lián)系的整體。

　　黨的二十屆三中全會(huì )《決定》提出，“完善市場(chǎng)準入制度，優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域市場(chǎng)準入環(huán)境”。2024年8月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善市場(chǎng)準入制度的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)，在準入監管方面提出全新監管理念，首次提出要建立“政府監管、企業(yè)自覺(jué)、行業(yè)自律、社會(huì )監督”協(xié)同監管格局。近期，《市場(chǎng)準入負面清單（2025年版）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《清單（2025年版）》）公開(kāi)發(fā)布，“說(shuō)明”部分專(zhuān)門(mén)提出綜合監管要求，再次明確要推動(dòng)構建協(xié)同監管格局，指明了未來(lái)一個(gè)時(shí)期加強市場(chǎng)準入全流程服務(wù)和全鏈條監管的基本方向，為進(jìn)一步營(yíng)造穩定可預期發(fā)展環(huán)境，著(zhù)力擴大國內有效需求，充分激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力提供有力制度保障。

　　科學(xué)確定市場(chǎng)準入規則

　　市場(chǎng)準入的本質(zhì)是資源稀缺條件下的資源配置，市場(chǎng)和政府構成了兩大主要資源配置方式。市場(chǎng)準入制度是政府與市場(chǎng)關(guān)系的集中體現，具有二重功能：彌補市場(chǎng)失靈、規范政府行為。

　　一方面，通過(guò)市場(chǎng)準入管理實(shí)現對經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入行為的規制，以實(shí)現資源高效配置目標，更好維護市場(chǎng)秩序、彌補市場(chǎng)失靈。另一方面，明確政府職責邊界，壓縮自由裁量空間，釋放行政資源用于事中事后監管，有效解決因政府失靈產(chǎn)生的行政權力越位、錯位、缺位行為，不斷推進(jìn)監管制度化、規范化、程序化。

　　完善市場(chǎng)準入制度的底層邏輯是實(shí)現有效市場(chǎng)、有為政府更好結合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)資源配置實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。在此基礎上，市場(chǎng)準入規則的確定分為三個(gè)層次：

　　一是堅持充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，把市場(chǎng)能有效調節的經(jīng)營(yíng)主體準入行為交給市場(chǎng)。放開(kāi)充分競爭領(lǐng)域準入，最大限度減少政府直接干預，大幅減少對經(jīng)營(yíng)主體的準入限制，秉持寬進(jìn)嚴管的思路，以完善事中事后監管實(shí)現市場(chǎng)準入規范化發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)有效競爭和優(yōu)勝劣汰。以有序放寬服務(wù)業(yè)準入限制為抓手，對不涉及國家安全、社會(huì )穩定，可以依靠市場(chǎng)充分競爭提升供給質(zhì)量的服務(wù)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域逐步取消準入限制，充分發(fā)揮服務(wù)業(yè)擴大收入與就業(yè)、穩定消費的多重功能。

　　二是堅持前瞻性與引領(lǐng)性結合，構建新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域體系性準入安排。面向世界科技創(chuàng )新前沿，服務(wù)國家重大需求，在新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域打通產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng )新資源、資本要素、應用場(chǎng)景、政策約束等多重準入限制，推動(dòng)形成市場(chǎng)準入體系性制度安排，推動(dòng)傳統產(chǎn)業(yè)體系迭代升級，形成一批在全球范圍內具有競爭優(yōu)勢的新產(chǎn)業(yè)體系。針對當前新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域監管空白，除必需的外，其余不宜再用傳統的行政審批方式進(jìn)行準入管理，應堅持標準先行，以標準引領(lǐng)建立適應新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展需要的管理模式，切實(shí)提高監管適應性與專(zhuān)業(yè)性。比如，在海陸空全空間智能無(wú)人體系和標準建設方面，除民用無(wú)人駕駛航空器適航認證需要進(jìn)行審批管理外，更多的是要明確數據、技術(shù)、認證、接入環(huán)境、運營(yíng)管理等領(lǐng)域準入標準，逐步推動(dòng)在城市道路、高速公路、低空空域、港口碼頭、區域配送等場(chǎng)景應用。

　　三是堅決守住國家安全底線(xiàn)、防范市場(chǎng)準入風(fēng)險，合理嚴格必要領(lǐng)域和環(huán)節的準入管理。對關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和涉及重大生產(chǎn)力布局、戰略性資源開(kāi)發(fā)、重大公共利益的領(lǐng)域，兼顧社會(huì )效益和經(jīng)濟效益，有序放寬和規范市場(chǎng)準入。比如，規范金融領(lǐng)域準入方面，完善金融領(lǐng)域準入框架，加強宏觀(guān)審慎監管、行為監管和綜合監管，依法實(shí)施金融基礎設施準入管理，依法實(shí)施金融機構、金融業(yè)務(wù)和高管人員資質(zhì)準入管理，有效防范系統性金融風(fēng)險，維護金融體系穩健運行。再如，規范自然壟斷環(huán)節準入方面，堅持對自然壟斷環(huán)節實(shí)行準入管理，穩妥放寬競爭性業(yè)務(wù)準入，建立經(jīng)營(yíng)主體獲得能源、公用事業(yè)等重要安全和民生領(lǐng)域準入資格與履行戰略?xún)?、供應、服?wù)保障等社會(huì )責任的約束機制。

　　樹(shù)立準入監管新理念新模式

　　監管與準入相互作用、相互支撐，加強監管體制改革是科學(xué)準入、規范準入的重要基礎，是完善準入制度體系的重要內容，是優(yōu)化準入環(huán)境、提升準入效能的重要保障?！兑庖?jiàn)》《清單（2025年版）》等一系列文件開(kāi)創(chuàng )性提出構建協(xié)同監管格局，著(zhù)眼于全面提升市場(chǎng)準入監管能力，打破將監管中的政府與市場(chǎng)關(guān)系簡(jiǎn)單等同于“政府與經(jīng)營(yíng)主體”的簡(jiǎn)化思維，樹(shù)立政府、企業(yè)、行業(yè)、社會(huì )協(xié)同監管理念，以高效能準入監管保障準入規則“立得起來(lái)”“落得下去”。

　　一是確保監管有效，真正做到“把監管的事情交給監管”。在傳統準入監管中，政府作為唯一責任主體，監管資源和監管權力都具有有限性，導致事中事后監管容易跑偏走樣，要么以“嚴監管”之名設置準入障礙，產(chǎn)生“卷簾門(mén)”“玻璃門(mén)”“旋轉門(mén)”“彈簧門(mén)”等隱性壁壘；要么“以批代管”“以入代管”，靠審批或準入環(huán)節代替履行監管責任，使真正的事中事后監管缺失。比如，一些地方承諾制審批事項缺乏公開(kāi)透明的核準標準和監管要求，導致企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險大大增加。再如，準入審批中涉企第三方服務(wù)領(lǐng)域，存在主管部門(mén)強制指定中介機構等亂象。對此，協(xié)同監管新理念打破傳統監管思路，建立政府、行業(yè)、企業(yè)、社會(huì )信息共享、功能互補、責任共擔的立體式“監管網(wǎng)”，以多元監管提高監管效能，避免出現違規增設行政許可、違規增設許可準入條件、違規使用行政手段干預市場(chǎng)等不當監管行為。同時(shí)，依法規范政府市場(chǎng)準入管理和全流程監管行為，推動(dòng)市場(chǎng)準入相關(guān)中介服務(wù)事項網(wǎng)上公開(kāi)辦理，使涉企第三方服務(wù)公開(kāi)化、透明化，有效避免通過(guò)中介服務(wù)違規設置準入限制的行為。

　　二是提升監管韌性，為新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展保駕護航。新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域的準入監管與傳統領(lǐng)域有很大不同，要求實(shí)現容錯與審慎的有機統一，僅靠行政化的政府監管難以實(shí)現。對此，協(xié)同監管強調發(fā)揮行業(yè)自律作用。行業(yè)自律兼具引導性和一定的強制性，通過(guò)授予行業(yè)成員資格、表彰獎勵等激勵行為實(shí)現對經(jīng)營(yíng)主體的柔性引導；通過(guò)行業(yè)規制，即制定明確的行業(yè)標準和要求，確保經(jīng)營(yíng)主體行為具有統一性和規范性，以達到交流合作、監督管理的目的，具有政府監管難以具備的緩沖性、包容性?xún)?yōu)勢，有利于充分釋放新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域發(fā)展潛力。比如，推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)、研究機構等創(chuàng )新單元和有關(guān)地方協(xié)同建設前沿科學(xué)研究平臺，建立以市場(chǎng)為導向、產(chǎn)業(yè)為牽引創(chuàng )新關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)合作機制。再如，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì )、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標準組織等建立健全行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規范、自律公約，及時(shí)推動(dòng)計量、標準、認證認可、檢驗檢測等要素共建共享、綜合運用。

　　三是強化監管剛性，以高水平安全保障高質(zhì)量準入。為更好兼顧發(fā)展與安全，避免市場(chǎng)準入放寬后經(jīng)營(yíng)主體“野蠻生長(cháng)”擾亂市場(chǎng)秩序，準入監管的重要使命之一即防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險。對此，協(xié)同監管新理念一方面堅持底線(xiàn)思維，明確對可能造成經(jīng)濟運行突發(fā)重大風(fēng)險的，履行相應程序后可采取臨時(shí)性市場(chǎng)準入管理措施，為加強涉數據、金融、糧食、能源、戰略性礦產(chǎn)資源等方面的準入后監管與風(fēng)險防范提供支撐，相當于設立了一個(gè)“安全閥”機制，以實(shí)現更加有力有效的監管。另一方面，立足規范行政裁量權，明確市場(chǎng)準入管理措施新增或調整前，行業(yè)主管部門(mén)應按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)負責”原則自行開(kāi)展必要性、安全性、有效性評估，評估通過(guò)后，依照法定程序提請制定或修訂法律法規規章等；尤其是，強調采取臨時(shí)性市場(chǎng)準入管理措施必須報經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，避免政府部門(mén)和地方隨意設置準入審批。

　　在準入監管新理念的指導下，準入監管形成“政府監管、企業(yè)自覺(jué)、行業(yè)自律、社會(huì )監督”的新模式。新模式下，各個(gè)主體權責清晰、協(xié)同高效，政府有兩重準入監管職責，即堅持依法行政，嚴格按照法定程序進(jìn)行監管；推進(jìn)市場(chǎng)準入政務(wù)服務(wù)便利化，充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據、人工智能等現代技術(shù)手段，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域智慧監管。企業(yè)定位于提高自我約束能力、合法經(jīng)營(yíng)，對內強化企業(yè)內部合規管理和風(fēng)險管理，對外積極履行社會(huì )責任、弘揚企業(yè)家精神。行業(yè)為準入監管提供標準體系、認證認可、服務(wù)質(zhì)量、節能環(huán)保、安全衛生等方面支撐；同時(shí)，堅持守法自律，不得實(shí)施排除、限制本行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體平等準入和公平競爭行為。社會(huì )旨在充分發(fā)揮監督作用，既是行政監管的有效補充，也是促進(jìn)依法行政的重要保障。各個(gè)主體形成合力，共同營(yíng)造更加穩定、公平、透明、可預期的準入環(huán)境。

　　地方先行先試作出探索

　　2023年12月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、市場(chǎng)監管總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持廣州南沙放寬市場(chǎng)準入與加強監管體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《南沙意見(jiàn)》），明確了11條放寬市場(chǎng)準入措施和4條優(yōu)化監管措施，支持廣州南沙選取特定監管場(chǎng)景，健全完善與放寬市場(chǎng)準入相適應的全鏈條監管體系，為在全國范圍內進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準入與完善監管作出有益探索。

　　在全鏈條監管方面，創(chuàng )新監管模式與工具，構建“準入+監管”閉環(huán)管理體系；在跨部門(mén)準入綜合監管機制方面，推動(dòng)南沙編制跨部門(mén)綜合監管事項清單，完善相關(guān)機制；在重點(diǎn)領(lǐng)域準入監管方面，探索建立無(wú)人體系產(chǎn)品運營(yíng)違法和事故分級分類(lèi)責任認定機制，建立健全全球溯源體系標準體系和數據規則體系，建立健全金融監測管理體系，確保電子處方中心數據安全和可追溯；在協(xié)同監管方面，鼓勵引導行業(yè)協(xié)會(huì )、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、標準組織發(fā)揮資源鏈接優(yōu)勢，針對重點(diǎn)領(lǐng)域、新興產(chǎn)業(yè)建立健全行業(yè)自治與管理規則。

　　《南沙意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施以來(lái)，有關(guān)部門(mén)會(huì )同南沙開(kāi)展了豐富的準入監管實(shí)踐。一方面，創(chuàng )新政府監管手段。比如，推動(dòng)監管關(guān)口前移，通過(guò)推行經(jīng)營(yíng)主體登記信用承諾制，在注冊環(huán)節即“提醒”指導企業(yè)建立合規管理體系，根據經(jīng)營(yíng)主體的信用風(fēng)險狀態(tài)實(shí)施分級分類(lèi)監管，推動(dòng)“事后處罰”向“事前指導”“事中提醒”轉變；持續推進(jìn)包容審慎監管，各市級行政執法部門(mén)制定并公布了一批行政執法減免責清單，系統構建跨部門(mén)、跨領(lǐng)域聯(lián)合檢查體系，全面推行涉企“綜合查一次”；運用信息化手段，對于“一照多址”的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行異地監管，建立聯(lián)通行政機關(guān)與經(jīng)營(yíng)主體之間的信息推送、反饋渠道。另一方面，探索多主體協(xié)同監管新模式。比如，選取電子元器件和集成電路、基礎軟件和工業(yè)軟件等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域探索開(kāi)展檢驗檢測和認證結果采信試點(diǎn)，優(yōu)化認證認可檢驗檢測服務(wù)供給，服務(wù)企業(yè)降本增效提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)建圈強鏈和區域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；建立細胞治療技術(shù)臨床應用專(zhuān)家委員會(huì )和倫理委員會(huì )，負責相關(guān)管理標準、技術(shù)標準制定。（作者：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所 宋愛(ài)嫻）