黨的二十大報告提出，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”“打造宜居、韌性、智慧城市”，這是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，科學(xué)把握城市發(fā)展大勢，深刻洞察城市發(fā)展規律，就全面推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、扎實(shí)推進(jìn)中國式現代化、不斷滿(mǎn)足人民的美好生活需要作出的重大戰略部署。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了實(shí)施城市更新行動(dòng)的總體要求、主要任務(wù)、支撐保障和組織實(shí)施等內容，為持續推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)提供了方向指引，在推進(jìn)城市更新行動(dòng)中應重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面。

一、深刻理解實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要意義

《意見(jiàn)》指出“大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結構優(yōu)化、功能完善、文脈賡續、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。城市更新是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統性戰略舉措，為了貫徹落實(shí)好中央的決策部署，要深刻領(lǐng)會(huì )實(shí)施城市更新行動(dòng)的豐富內涵和重大意義。

第一，城市更新是順應城鎮化發(fā)展規律的必然選擇。2024年我國常住人口城鎮化率已超過(guò)67%，進(jìn)入城鎮化較快發(fā)展的中后期，從國際經(jīng)驗和城市發(fā)展規律來(lái)看，城鎮化率達到60%左右是社會(huì )矛盾和問(wèn)題集中凸顯的時(shí)期，這一時(shí)期英國、美國等許多國家都開(kāi)展了城市更新工作。我國城市發(fā)展已進(jìn)入以存量為主的新階段，從解決“有沒(méi)有”轉向解決“好不好”問(wèn)題，國家發(fā)展目標、市場(chǎng)需求、百姓訴求等都發(fā)生變化，城市建設必須主動(dòng)適應這些變化，從關(guān)注增量、追求規模擴張、拉大城市框架轉向關(guān)注存量、追求品質(zhì)提升和結構優(yōu)化。

第二，新時(shí)期城市更新工作面臨很強的緊迫性。城市更新兼具社會(huì )和經(jīng)濟效益，既是民生工程，更是拉投資、擴內需、穩增長(cháng)、促發(fā)展的重要抓手。當前我國經(jīng)濟面臨結構調整、內部需求不足等挑戰，城市更新是推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，通過(guò)對閑置土地與老舊建筑的盤(pán)活利用，激發(fā)城市經(jīng)濟活力，促進(jìn)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的應用推廣，有利于拉動(dòng)投資、提振消費，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和科技創(chuàng )新發(fā)展。

第三，城市更新是回應群眾關(guān)切和對美好生活需要的重要舉措。城市的核心是人，人們對于美好生活的需求日益增長(cháng)，既有的需求標準在提高，新增的需求類(lèi)型更豐富，但目前我國城市發(fā)展還存在不少短板弱項，比如城市風(fēng)險隱患較多、設施體系還不夠健全等。要通過(guò)實(shí)施城市更新行動(dòng)，解決好人民群眾最關(guān)心的現實(shí)問(wèn)題，著(zhù)力補齊基礎設施和公共服務(wù)設施短板，提升城市品質(zhì)和管理服務(wù)水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、準確把握實(shí)施城市更新行動(dòng)的主要任務(wù)

《意見(jiàn)》提出“安全發(fā)展基礎更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風(fēng)貌特色更加彰顯”等城市更新目標，并明確了八項主要任務(wù)?？偟膩?lái)看，實(shí)施城市更新的首要之務(wù)在于筑牢城市安全可持續發(fā)展的基石，在此基礎上，一方面要回應現實(shí)需求，著(zhù)力解決當前面臨的突出問(wèn)題，讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體，另一方面要瞄準中國式現代化目標，持續激發(fā)城市潛力、提升城市活力、展現城市魅力、增強城市動(dòng)力，并全面提升城市綜合競爭力。

第一，要守牢安全韌性和民生保障底線(xiàn)。近年來(lái)，城市燃氣爆炸、城市“看?！?、自建房倒塌等安全事件時(shí)有發(fā)生?！兑庖?jiàn)》提出“堅持統籌發(fā)展和安全，防范應對城市運行中的風(fēng)險挑戰，全面提高城市韌性”。實(shí)施城市更新行動(dòng)應堅持底線(xiàn)思維，加快消除城市安全風(fēng)險隱患，著(zhù)力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問(wèn)題和民生短板，統籌推進(jìn)城市危舊房屋改造、城市基礎設施生命線(xiàn)安全工程、生態(tài)系統修復和民生領(lǐng)域公共服務(wù)設施補短板等任務(wù)。

第二，要滿(mǎn)足人民群眾對更美好生活的需要?！兑庖?jiàn)》要求“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區、好社區、好城區”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要積極回應人民群眾的需求，一體推進(jìn)好房子、好小區、好社區和好城區建設，推動(dòng)城鎮老舊小區改造、完整社區建設、城市功能完善、城市基礎設施建設和歷史文化保護傳承等任務(wù)落地落實(shí)，改善人民群眾居住環(huán)境與生活質(zhì)量，提升公共服務(wù)水平和城市治理能力，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

第三，要推動(dòng)城市活力提升與產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展?！兑庖?jiàn)》提出要讓城市“服務(wù)效能不斷提高”“經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要圍繞城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉型與提質(zhì)增效，積極推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區、老舊火車(chē)站、低效樓宇、傳統商業(yè)設施等更新改造任務(wù)，推動(dòng)建筑功能轉換和混合利用，完善設施設備、充分利用地下空間，植入新業(yè)態(tài)、新功能、新場(chǎng)景，為老舊區域注入新的活力，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，形成以長(cháng)期運營(yíng)、增值服務(wù)為支撐的發(fā)展新模式。2024年以來(lái)，住房城鄉建設部會(huì )同中國國家鐵路集團有限公司組織開(kāi)展老舊火車(chē)站及周邊街區更新改造試點(diǎn)工作，在火車(chē)站與周邊區域的交通功能與城市功能整合、管理運營(yíng)協(xié)調、空間肌理融合等方面取得積極成效。

三、科學(xué)運用實(shí)施城市更新行動(dòng)的策略方法

《意見(jiàn)》要求“尊重城市發(fā)展規律，樹(shù)立全周期管理意識，不斷增強城市的系統性、整體性、協(xié)調性”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要堅持城市更新的基本原則，講究科學(xué)的策略方法，發(fā)揮好技術(shù)支撐作用，確保更新工作合理高效開(kāi)展。

第一，把握好《意見(jiàn)》提出的實(shí)施城市更新行動(dòng)的基本原則?！兑庖?jiàn)》提出要堅持實(shí)施城市更新行動(dòng)的六項原則要求，可以概括為三個(gè)方面。一是堅持以人民為中心，切實(shí)解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要；二是堅持系統整體觀(guān)念，把城市當作有機生命體，加強專(zhuān)項規劃實(shí)施支撐作用，統籌好發(fā)展與安全、保護與利用；三是堅持因地制宜，不脫離實(shí)際、急功近利，要實(shí)事求是、精準施策、盡力而為、量力而行，有力有序推進(jìn)更新任務(wù)。

第二，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機制?！兑庖?jiàn)》提出要“創(chuàng )新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。全面開(kāi)展城市體檢評估，建立發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題、評估效果、鞏固提升的工作路徑”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要加強體檢與更新工作銜接，堅持“先體檢、后更新”“無(wú)體檢、不更新”，全方位摸清城市問(wèn)題短板，面向發(fā)展導向識別更新潛力地區，將體檢結果轉化為城市更新任務(wù)計劃，推進(jìn)更新項目有序實(shí)施與長(cháng)效運營(yíng)，并通過(guò)工作成效定期監測評估促進(jìn)工作路徑的不斷優(yōu)化完善。

第三，建立面向實(shí)施的城市更新專(zhuān)項規劃設計體系?！兑庖?jiàn)》明確要“制定實(shí)施城市更新專(zhuān)項規劃”“強化城市設計對城市更新項目實(shí)施的引導作用”。在實(shí)施城市更新行動(dòng)中應加強技術(shù)支撐，發(fā)揮規劃設計統籌引領(lǐng)作用，構建從專(zhuān)項規劃、片區策劃，到項目實(shí)施方案的分層次規劃設計體系，突出多元參與、運營(yíng)前置、精細化設計引導等一系列新需求新要求，適應新時(shí)期城市更新工作的需要。

四、鼓勵各方力量共同推進(jìn)城市更新的改革創(chuàng )新

《意見(jiàn)》強調要“支持地方因地制宜進(jìn)行探索創(chuàng )新，建立健全可持續的城市更新機制”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要堅持守正創(chuàng )新，抓改革、促發(fā)展，上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同，全面深化城市“規建治”改革以適應城市更新“投運維”的需要，各地應積極探索適合自身的城市更新路徑，努力構建政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的可持續的城市更新模式與政策法規體系。

第一，鼓勵地方積極主動(dòng)推進(jìn)制度改革創(chuàng )新?！兑庖?jiàn)》提出“加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規劃建設運營(yíng)治理和房屋管理法律法規”“完善適用于城市更新的技術(shù)標準”等要求。中央確定更新大方向后，地方是更新實(shí)施責任主體，落實(shí)深化改革要求，激發(fā)地方政府能動(dòng)性，要給予適當的“松綁”和“試錯”空間，鼓勵各地結合實(shí)際需求積極探索創(chuàng )新，通過(guò)改革破解制度政策性障礙，建立一整套適用于城市更新的制度政策體系。如北京、上海、臺州等地出臺城市更新條例，對破解障礙、推動(dòng)城市更新發(fā)揮了很好作用。

第二，加強多部門(mén)協(xié)同的工作推進(jìn)機制創(chuàng )新?！兑庖?jiàn)》指出“住房城鄉建設部要發(fā)揮牽頭作用，會(huì )同相關(guān)部門(mén)加強統籌指導和協(xié)調支持，完善制度政策”。實(shí)施城市更新行動(dòng)要加強組織領(lǐng)導，在黨中央集中領(lǐng)導下，完善部門(mén)分工協(xié)作機制，住房城鄉建設部門(mén)要發(fā)揮牽頭作用，與發(fā)改、財政、自然資源、金融監管等部門(mén)齊心協(xié)力，各部門(mén)形成政策合力，共同推進(jìn)關(guān)鍵政策機制突破創(chuàng )新，促進(jìn)資金、土地等各類(lèi)要素資源按市場(chǎng)規律和國家發(fā)展需求優(yōu)化配置，為城市更新高效高質(zhì)實(shí)施提供體制機制保障。

第三，構建多元主體參與機制，探索可持續城市更新的模式創(chuàng )新?！兑庖?jiàn)》要求“建立政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式”。實(shí)施城市更新行動(dòng)應充分調動(dòng)政府、企業(yè)、產(chǎn)權人、公眾等多元主體參與城市更新的積極性，推動(dòng)有效市場(chǎng)與有為政府更好結合，建立健全城市更新協(xié)商機制和利益分享機制，強化“人地物、責權利”等對應，平衡多元利益訴求，支持多領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)力量和服務(wù)機構參與更新，實(shí)現共謀、共建、共治、共享。如蘇州十全街綜合更新項目，通過(guò)舉辦社情民意日活動(dòng)、居民商戶(hù)座談會(huì )等形式讓市民全過(guò)程參與更新決策，并鼓勵店家自主設計店面、自發(fā)改造，凝聚多方合力，實(shí)現共贏(yíng)共享。

總之，我國新時(shí)期實(shí)施城市更新行動(dòng)是保障民生、拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費、提升治理、助力經(jīng)濟發(fā)展的重大戰略性舉措。應抓住《意見(jiàn)》印發(fā)契機，凝聚各方力量，推進(jìn)城市更新行動(dòng)各項任務(wù)落實(shí)落細，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，描繪好中國式現代化的城市篇章。

摘自　《中國建設報》　2025.05.19　中國城市規劃學(xué)會(huì )理事長(cháng)、全國工程勘察設計大師、住房城鄉建設部原總經(jīng)濟師　楊保軍